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En este mismo sentido, también los Poderes Legislativo y Judicial realizan funciones de carácter ejecutivo y no sólo las de legislar o juzgar. Son tareas complementarias: gestión de su personal, contratación de medios requeridos para sus actuaciones, gestión financiera, etc. Por ello, el intento de identificar una función «materialmente administrativa», como criterio definidor de la Administración Pública es inútil, debiendo primar la consideración subjetiva que hemos expuesto más arriba: aparato organizativo, encuadrado en el Poder Ejecutivo, que satisface los intereses públicos, con objetividad y plena sumisión a la Ley y al Derecho. De esta definición sólo resta advertir que ese aparato organizativo está jurídicamente personificado, como analizaremos más adelante.

Hasta aquí hemos considerado al Estado como una unidad absoluta; pero internamente nunca lo ha sido, pues, como recuerda Jellinek, el Estado absolutamente centralizado ni siquiera se dio en el Estado Ciudad griego y mucho menos en el Estado moderno. Desde que aparece el Estado Moderno siempre se han reconocido otras organizaciones públicas internas, ya que el Estado Moderno se sobrepone, pero no anula ni desconoce, la organización municipal. La organización municipal representa en el Estado moderno un segundo escalón de ejercicio de funciones públicas, cuya tipología es diversa en función de la realidad organizativa que hereda de la Edad Media cada Estado.